[용인시민신문 임영조]
2022년 1월 '지방자치법' 개정으로 출범한 특례시는 수원, 고양, 용인, 화성, 그리고 비수도권 유일의 창원까지 총 5곳이다. 특례시는 주민등록인구, 국내 거소 신고 외국 국적 동포 수, 등록 외국인 수를 합해 2년 연속 100만 명 이상이어야 지정되는 대도시 기초자치단체이지만, 최근 인구 변동 추이는 특례시 제도 자체의 근본적인 문제점을 드러내고 있다. 인구 감소 위기에 놓인 창원특례시와 급격한 인구 증가로 행정 수요가 폭증한 화성특례시의 사례를 통해 용인시와 시의회가 접목해야 할 정책 방향을 분석했다.

창원특례시의 위 바다이야기비밀코드 기와 제도적 불이익










▲  창원시민이 특례시 수호와 실질적 권한 확대에 한목소리 요구하고 있다.(사 바다이야기고래출현 진 출처 창원시)


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창원특례시는 비수도권에서 유일하게 인구 100만 명을 넘어 특례시로 지정됐으나 지속적인 인구 감소로 지위 상실 위기에 놓여 있다.

바다이야기모바일 창원특례시 인구는 2025년 9월 말 기준으로 101만 5천여 명이다. 특례시 출범 당시 104만 명 선에서 3년여 만에 101만 명 선으로 줄었다. 창원시는 현재 흐름이라면 2029년~2030년쯤 인구 100만 명 선이 무너질 것으로 예측한다.
이에 따라 특례시 지위 상실을 우려하는 목소리가 크다. 지방자치법에 따르면 황금성오락실 2년 연속 인구 100만 명 미만일 경우 특례시 지정 요건을 상실하게 된다. 이 경우 건축법, 소방기본법, 지방공기업법, 농지법 등 사무 특례 및 조직·재정 특례 등의 혜택을 잃게 된다. 광역시는 지정 후 인구가 줄어도 지위가 유지되지만 특례시는 인구 기준이 절대적이어서 법적 지위가 불안정하다.
그렇다고 특례시로 유지된다 해도 복병은 해소 릴게임종류 되지 않는다. 행정상 역차별이다. 특례시로 지정된 후 지방교부세를 받을 때 불이익이 있으며 정부 공모사업 신청 등에서 불리할 수 있다는 우려도 제기된다. 또한 '지방분권균형발전법'이 특례시의 행정구를 인구감소지역 지정 대상에서 배제함으로써 창원시 마산 지역처럼 쇠퇴 징후를 겪는 특정 구가 정책 사각지대에 놓이는 부작용이 발생하고 있습니다.
창원시는 현행 특례시 기준이 인구만을 기준으로 삼아 비수도권의 상황을 반영하기 어렵다고 지적하고 있다. 이에 비수도권 특례시 기준 완화를 강력히 요구하고 있다. 기준을 행정수요, 동반성장역량, 잠재적인 권역 파급력, 권역 연결 중심성 등을 고려한 방식으로 바꿔야 하며 심지어 비수도권은 인구 80만 명(또는 50만 명)에 거점 중심성 지정 기준을 적용해야 한다는 제안도 나왔다.
화성특례시의 성장통과 '총량제'의 족쇄
인구 106만 명의 화성시는 2001년 시 승격 당시 21만 명에서 2023년 100만 명을 돌파하며 급성장했고, 올해 초 특례시로 지정됐다. 동탄신도시와 삼성전자, 현대자동차 등 기업 유입이 인구 증가에 크게 기여했다.
급격한 인구 증가로 6번째 특례시에 이름을 올린 화성시지만 빠른 인구 증가에 따른 후유증은 특례시 전환 이후에도 이어지고 있다.
최근 문제로 제기되는 것은 기초의원 정수 부족 문제다. 이는 특례시 지정에 앞서 급격한 인구 증가 이후 꾸준히 제기된 문제기도 하다.
화성시의회 기초의원 정수는 25명으로, 인구 대비 턱없이 부족해 의정 활동과 주민참여 기능에 공백이 생길 수 있다고 우려한다. 화성시의원 1인당 담당 주민 수는 4만1865명으로 전국 최하 수준이다. 용인특례시(111만 명, 32명), 수원특례시(122만 명, 37명), 고양특례시(107만 명, 34명)와 비교할 때 현저히 적다.
화성시의회는 의원 부족 현상의 원인으로 공직선거법이 규정하는 '시도별 기초의원 총량제'를 지목하고 있다. 기초의원을 증원하려면 같은 광역단체 소속 다른 시·군의 정수를 감축해야 하는 구조 때문에 증원이 어렵다. 화성시의회는 의원 정수를 최소 35명 이상으로 증원해야 하며, 시도별 총량제에서 벗어나 인구, 행정구역, 재정 규모 등 종합 지표를 고려한 방식으로 제도를 개편해야 한다고 주장이 나오는 이유다.
뿐만 아니라 치안 인프라 부족도 특례시 규모 대도시와 어울리지 않는 상황이라며 해결책을 요구하고 있다. 화성시는 면적이 서울특별시의 1.4배에 달하는 844㎢의 광대한 지역에 106만여 명의 인구를 보유하고 있다. 반면 경찰서는 2곳에 불과하다. 경찰관 1인당 담당 인구는 996명으로 전국 평균(391명)의 2.5배에 달해 치안 서비스 질 저하가 우려된다. 이에 화성시는 경기남부경찰청에 경찰서 추가 신설을 공식 건의했다.

특례시 제도의 공통적인 한계와 보완해야 할 부분










▲  정명근 화성특례시장이 황창선 경기남부경찰청장에게 경찰성 신설 관련 건의사항을 전달하고 있다(사진출처 화성시청)


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창원시와 화성시가 겪는 상반된 문제들은 결국 실질적인 자치권한 및 재정 특례 부족이라는 특례시 제도의 공통적인 한계를 드러낸다.

2022년 특례시 제도가 신설됐으나, 국가와 도의 사무 4만여 건 가운데 특례시로 이양된 권한은 17건 정도로 파악되고 있다. 이에 따라 특례시 지정에 걸맞은 자치권한, 사무 이양, 재정 특례가 부족하다는 지적이 나온다.
법적 지위 불명확도 보완해야 할 부분이다. 특례시의 재정 권한이 적고, 광역도(경기도)와의 관계가 불명확한 문제도 있다.
이러한 제도적 한계를 극복하기 위해 5개 특례시는 '특례시 지원에 관한 특별법' 제정을 촉구하고 있다. 특별법 제정을 통해 특례시 지정에 맞는 도세 이관, 세율 조정, 지방재정조정제도 개편 등 재정 특례를 확보하고, 국가 사무 권한 이양 확대를 끌어내야 한다는 것이다.
현재 행정안전부와 국회에서 관련 법안이 발의돼 있지만, 계류 중이다.
용인시와 시의회가 접목해야 할 부분
인구 111만여 명. 기초의원 32명을 보유한 용인특례시는 수도권 특례시로서 상대적으로 안정적인 위치에 있지만 창원과 화성 사례를 타산지석으로 삼아 제도의 실효성을 확보해야 합니다.
용인시의회는 '대표성' 확보와 '총량제' 선제 대응이 필요하다. 용인특례시의회 의원 정수는 32명으로, 106만 명의 화성시(25명)보다는 많지만 122만 명의 수원시(37명)나 107만 명의 고양시(34명)보다는 적다. 용인시의회는 인구 증가에 따른 행정 수요 확대를 반영해 선제적으로 의원 정수 확대를 추진해야 한다.
이를 위해 기초의원 총량제 폐지 공동 대응이 필요한 시점이다. 화성시의회가 주장하듯 용인시의회는 경기도 내 다른 시·군의 정수를 줄여야만 의원 정수 증원이 가능한 현재의 '시도별 묶음식 총량제' 폐지를 위해 수원, 고양, 화성 등 경기지역 특례시의회와 연합해 국회 및 행정안전부 차원의 제도 정비를 강력히 촉구할 필요가 있다.

인구만으로 의원 정수를 결정하는 것이 아닌, 화성시의회 요구와 같이 인구, 행정구역, 재정 규모 등 종합적인 지표를 기반으로 한 정수산정 기준 개편을 요구할 필요도 있다.










▲  용인특례시청 전경


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용인시는 또 특례시 지위 자체의 불안정성(창원 사례)과 행정 인프라의 미비(화성 사례의 치안 인프라 부족)를 극복하기 위해 실질적인 자치분권 강화에 집중해야 할 것이다.

용인시는 현재까지 이양된 권한이 17건에 불과한 현실을 개선하기 위해 다른 특례시와 연대해 '특례시 지원 특별법'의 조속한 제정을 위한 범시민적 캠페인과 정치적 역량 동원에 관심을 가질 필요가 있다.
용인시는 수도권에 위치하지만 지방소멸 대응 및 국가 균형 발전의 전략 거점으로서 특례시 제도의 안정적 운영 기반을 강화하기 위한 대응도 필요해 보인다. 창원시가 요구하는 특례시 기준 완화 문제에도 공감대를 형성하고 정부에 함께 목소리를 내는 것이 장기적인 특례시 지위 강화를 위해 유리하다는 분석이 있기 때문이다.
현재 특례시는 100만 인구라는 외형은 갖추었으나, 실질적인 권한과 조직 구성을 위한 제도적 뒷받침이 미약해 인구 변동이라는 파도에 취약한 구조다. 인구 감소로 위기를 겪는 창원시와 인구 급증으로 대표성이 훼손된 화성시의 사례는 특례시 제도가 단순한 인구 기준을 넘어 행정 수요와 지방의회의 기능 강화라는 내실을 다질 수 있도록 신속히 개편돼야 함을 보여준다.
용인특례시와 시의회는 구조적 한계를 직시하고 실질적인 자치분권과 시민 대표성 확보를 위한 핵심 과제 설정과 공유해야 내실 있는 특례시로 가야 할 것으로 보인다.
덧붙이는 글